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內在的事務摘要：作為變更行政復議軌制意欲告竣的目的和成果，行政復議主渠道定位需求有較明白的、可測度的權衡尺度。這一尺度應具有導向性、契合性和絕對詳細性。基于實際研討，并借助比擬剖析和相干數據梳理，行政復議主渠道權衡尺度宜包含三個方面：復議范圍具有足夠的涵蓋性、復議案件量具有盡對的上風性和復議處置具有較強的接濟性。盡管包養網 新《行政復議法》為行政復議成為主渠道供給了軌制裝備，但仍面對不小挑釁。要完成這一全新定位，應以公平處理行政爭議為導向，連續推進行政復議變更，拓寬復議范圍，吸納更多行政爭議，強化復議絕對自力性及其軌制保證，塑造行政復議名譽，晉陞復經過議定定東西的品質，進步復議公信力。

要害詞：行政復議主渠道　行政復議變更　行政爭議處理

2023年首度周全修訂的《行政復議法》作出的最主要調劑，是將行政復議定位為化解行政爭議的主渠道，這也是立法第一次這般清楚厘定行政復議的位置包養網 ，彰顯出對行政復議成長的充足期許。若何懂得和權衡“主渠道”，如何促進立律例定的“主渠道”轉化為實際，成為行政復議軌制成長的嚴重課題。在法令修訂經過歷程中，學術界對此雖有不少會商，但未能提出與主渠道相婚配、較了了的權衡尺度。客不雅而言，主渠道是面向將來的尋求，實在現能夠需求數年甚至十數年才幹告竣，而清楚的權衡尺度是不竭邁向目的的指引。基于此，本文從軌制變更角度思慮若何推進這一行政復議變更目的的告竣，借助實際、比擬和數據剖析提出主渠道定位的權衡尺度，檢視立法已供給的軌制基本及面對的挑釁，測驗考試提出能夠的完成思緒。

一、斷定行政復議主渠道定位權衡尺度的基礎斟酌

在我國，立法凡是開門見山地說明立法目標和價值取向，確立一部法令的基調。與此前立法比擬，新《行政復議法》第1條作出的最明顯調劑，是增添了“施展行政復議化解行政爭議的主渠道感化”規則，組成了此次修法推進行政復議軌制變更的總基調。按照變更實際，社會變更是有打算的社會干涉和參與舉動，旨在告竣或完成特定的成果。社會變更具有復雜性和多維性，追蹤關心變更成果當然主要，但變更經過歷程異樣值得器重，因此可以從兩個視角察看和剖析社會變更，即成果意義上的變更與經過歷程意義上的變更。前者設定干涉意圖完成的目的及其成果，請求清楚辨認目的的基礎假定，并構成目的的尺度。后者視變更作為邁向目的而采取的她愣了一下。一系列舉動的經過歷程，請求繪制完成目的和成果的需要前提，斷定為完成變更需求的推動辦法。傳統上，成果意義上的變更更受追蹤關心，當古人們越來越熟悉到，兩種意義上的變更并重和無機融會，才幹更充足周全地熟悉并推進社會變更。上述兩個方面組成了懂得和推進社會變更的基礎內在的事務，也組成了本文審閱和剖析行政復議主渠道定位的基礎框架。

行政復議主渠道定位簡直立，是對很長時光以來行政復議吸納和化解行政爭議的才能缺乏作出回應而構成的目的尋求，即“盡年夜大都行政爭議被吸納到行政復議法式中，并且可以或許本質性化解外行政復議階段”， 開釋出的是經由過程對行政復議總體標的目的調劑促進行政復議軌制的嚴重變更。這一目的包括了兩方面基礎假定。

一方面，化解行政爭議是行政復議的主導屬性。相當長時光以來，行政復議被定性為行政性運動和行政體系內的監視軌制，這必定性和不雅念主導了1990年《行政復議條例》和修訂前的《行政復議法》的全體軌制design。有學者曾指出，這必定性恰是行政復議軌制運轉不良的誘因，主意應把行政復議定性為處理行政爭議的行政接濟軌制，激發了會商。在《行政復議法》修訂激發的新一輪會商中，行政復議的性質仍然是爭議最年夜的題目。新《行政復議法》終極采納了行政復議是化解行政爭議渠道這一主導屬性的不雅點，并把它作為構建行政復議主渠道定位以及響應軌制調劑的基點。

另一方面，行政復議是重要的行政爭議過濾機制。在我國，除國民、組織向行政機關提出貳言和申述，以及向相干機關停止信訪外，處理行政爭議的正式渠道重要是行政復議和行政訴訟，二者大都情形下處于軌制競爭關系。行政復議主渠道的主要假定，是作為在先、優先的行政復議可以或許施展軌制上風將大批的行政爭議消解外行政復議之中。“主渠道”中的“主”著重于從處理行政爭議的多少數字意義下去標識和指明其寄義，而不是對行政復議全體性位置作出的結論。換言之，從行政復議主渠道的定位，不克不及推導出行政訴訟和信訪居于“主要”位置。盡管處理行政爭議的多少數字是權衡一項軌制位置的主要原因，但并非決議性原因，更不是獨一原因。正若有學者在論及英國司法審查與裁判所的位置時深入指出的，統計數字只能闡明部門現實本相，僅僅由於英國裁判所處理更多的案件，就以為司法審查更弱是非常老練的。法院擁有很高的名譽，有強無力的個人工作和主要媒體追蹤關心的支撐，同時訴訟具有的輻射性影響支持了司法之外諸多場所“在法治影響下”的協商，司法審查所具有的影響力并不與它處理的案件量成反比。這一闡述異樣實用于對我國行政訴訟位置的剖析。在我國，行政訴訟是行政爭議終極的處理渠道，是處理行政爭議的“最后一道防地”。

在厘清行政復議主渠道定位作為變更行政復議軌制預期告竣的總體目的和成果及其基礎假定后，接上去應為其供給較明白的、可測度的權衡尺度，方能把這必定位轉換為詳細且實在的盡力標的目的。不外，新《行政復議法》固然確立了行政復議主渠道定位的總目的，但未供給詳細的目的指引，相干的立法闡明對此也語焉不詳。今朝，已有學者提出了一些尺度。有學者以為，主渠道指大都行政爭議經行政復議取得本質處理，詳細指在全體多少數字下行政復議須化解大都行政爭議，即受理和終結的爭議量要高于行政訴訟；在個案東西的品質上要賜與當事人實體權益予以接濟并停止糾錯。有論者指出，不該將行政復議與行政訴訟之間的相干多少數字作簡略對照，要從分歧維度以分歧尺度作為不雅測點停止綜合考量。這些尺度具有主要意義，不外全體看仍比擬準繩，且不完整合適變更尺度請求。我們以為，權衡尺度簡直定可以重要從三方面斟酌：

1.導向性。行政復議主渠道的權衡尺度并非行政復議績效評價目標，更不是行政復議東西的品質把持目標，而重要是作為行政復議軌制變更的目的性尺度。固然三者存在聯繫關係，且一些尺度存在穿插，但存在兩個顯明差別。一是尺度指向和感化分歧。績效評價目標和東西的品質把持目標重要是面向曩昔的目標，考核的是過往任務的成就和後果，常作為考察和賞罰的根據。而變更目的尺度是面向將來的目標，屬于導向性尺度，重要是作為領導各方盡力的標的目的性標桿。行政復議主渠道的權衡尺度重要回屬于后者，而非前者，因此重視導向性應成為確立權衡尺度的主要請求。二是尺度著重分歧。績效評價目標和東西的品質把持目標常作為考察和賞罰的根據，因此尺度或目標簡直定請求在全體性斟酌的基本上重視周全性和準確性。例如，最高法院在法院體系內樹立的案件東西的品質評價目標系統，共設審訊公平、審訊效力和審訊後果三個二級目標，各二級目標之下又設若干三級目標。目標系統設置的不雅測點多，誇包養網 大綜合性。相反，變更目的尺度固然也需求詳細的目標，但這些目標的設置更重視全體性，即軌制運轉到達的全體後果，如把個案東西的品質作為察看點或評價內在的事務能夠未必能合適目的性尺度的請求。

2.契合性。權衡尺度是為“化解行政爭議的主渠道”設置尺度，“化解行政爭議”無疑是此中一個要害性要素，這意味著權衡尺度的設置需求契合化解爭議，特殊是行政爭議的後果尺度。

在古代社會，法治作為國度管理的基礎方法，“不包養 只要構建一套通明的規定用于規范社會行動，並且要樹立靠得住的機制處理因這些規定實用而發生的爭議。”對于靠得住的、傑出的爭議處理機制應到達的請求，有不雅點將其歸納綜合為“應在能夠最短時光、以起碼所需支出和對當事人最小壓力的方法天生可接收的成果。這即公平的所有的”。在這些請求中，“可接收的成果”是當事人和大眾對爭議處理機制處置成果的希冀值，而其他三方面則是效力值。有學者針對傑出的行政爭議處理機制列出了更細化的尺度，重要包含：自力性（爭議處理者應堅持必定的自力性），大眾追蹤關心度（惹人注視并能取得大眾承認），可接近性，管轄權的明白性，有用性。顯然，要確立包養 一套有共鳴性、明白，甚至可量化的尺度并不不難。不外，作為一項軌制的全體性後果，一些尺度如可接近性、有用性（天生可接收的成果），是斷定行政復議主渠道的主要參照。

3.絕對詳細性。行政復議主渠道定位中最主要但不易斷定的權衡尺度，是若何斷定辨認和鑒定“主渠道”。固然實際界和實務界有必定的共鳴，即行政復議案件量要“多”，但對“多”的尺度和水平常缺少詳細剖析并供給根據，影響了這一尺度的導向性。我們測驗考試從比擬剖析中取得啟發，并聯合我國行政復議、行政訴訟和信訪運轉情形和數據，盡能夠提出絕對詳細的尺度。

因分歧國度的行政爭議處理系統分歧，為增添鑒戒的可行性，應尋覓與我國行政復議處理軌制年夜體對應的國度。在我國，行政復議、行政訴訟與信訪組成清楚決行政爭議的三種法定道路，尤其是行政復議與行政訴訟構成了平行并列關系格式，與這一格式較為婚配的重要國度是英國與japan(日本)。

德國、美國、法國等國度在處理行政爭議時固然誇大行政體系本身在處理行政爭議方面的感化，但未把這一方法視為處理行政爭議的正式渠道，鮮有對此的專門立法。三個國度中，德國較為器重行政外部審查法式，國際有關德國行政法譯著亦稱之為復議法式，但這一復議法式仍為行政法式，位置顯然無法與法院司法軌制相提并論。“任何行政外部監視法式，盡不成以代替行政法院的法令維護”，法院審理的行政案件多少數字宏大。美國的行政法官軌制惹人注視，不外這一軌制仍嵌進外行政法式之內，且遭到窮盡行包養 政接濟的限制，無法組成與司法審查平行并列的接濟機制。比擬之下，法國行政外部接濟更弱，當事人申述無需提交書面資料、無時光限制和有形式束縛，受理部分對申述無顯明法令義務，招致行政機關常不會當真處置這些申述。上述三個國度的行政訴訟或司法審查作為正式行政爭議渠道，在處理行政爭議中“一技獨秀”。

相反，英國與japan(日本)均有與司法審查或行政訴訟相并行的另一正式行政爭議處理渠道，二者在軌制上構成競爭關系，加之有響應的數據支持，從而可以或許供給比擬的基本。英國裁判所是20世紀經濟社會疾速成長帶來行政權擴大、爭議增多的產品，是作為法院的替換爭議處理者成分呈現的，成長迅猛，多少數字浩繁。1958年，英國經由過程《裁判所與查詢拜訪法》對裁判所加以規范。幾經成長，英國2007年經由過程現行的《裁判所、法院和履行法》，對疏散的裁判所停止整合而構成較同一的裁判所新體系體例，經改造后的裁判所基礎定性于司法屬性，而非行政屬性。裁判所分兩級，即低級裁判所和二級裁判所，二者分辨設七個庭和兩個庭處置特定範疇的爭議。在同一設定之外，英國仍保存有很多專門裁判所。英國裁判所凡是處理的是行政爭議，但多數裁判所處理的是平易近事爭議，失業裁判所是典範。行政不服審查與行政訴訟組成了japan(日本)處理行政爭議的兩年夜支柱，前者是行政體系內處理行政爭議的正式機制，后者則是訴諸法院的訴訟軌制。兩項軌制的法令根據分辨是1962年《行政不服審查法》和《行政事務訴訟法》，其后兩項立法均停止過修訂，2014年《行政不服審查法》周全修訂。

二、行政復議主渠道定位的權衡尺度

基于上述斟酌，聯合實際剖析、英國japan(日本)有關軌制的比擬和國際相干數據的梳理，下列方面可以作為行政復議主渠道的權衡尺度。

（一）行政復議范圍具有足夠的涵蓋性

接近公理是古代法治的基礎請求，其焦點是國度應向社會供給公平、有用的爭議處理方法和渠道，包管一切人均可以在國度的支撐下保衛本身權力、化解爭議，既要包管一切人能同等進進爭議處理渠道，也需包管處置成果于小我和社會是公平的。是以，接近公理請求爭議處理機制具有可接近性，可以或許讓爭議順遂進進該機制之中，這是評價爭議處理機制的主要尺度。

可接近性需求努力于到達兩個目的：可接近的同等性與可接近的充足性。前者旨在包管一切人均享有同等應用爭議處理機制的權力，防止某些群體取得比其他群體更多的進進機遇，重要是處理弱勢群體（包含經濟上、身材上或常識上）的法令需求。后者旨在包管一切觸及公平題目的爭議可以或許在爭議處理機制中獲得處理，防止對有關爭議事項設置過多或過高的準進門檻或限制前提，從而把這些爭議消除在處理機制之外。因爭議的特色分包養網 歧，兩方臉孔標在分歧種別的爭議處理機制中完成需處置的題目點有所差別。行政爭議的一方是行政機關，響應的爭議處理機制存在著“可使任何行政爭議”提交處理的范圍題目，因此可接近性外行政爭議機制的主要義務在于后者，即“將行政機關與市平易近厚此薄彼置于行政法之下”。

現實上，受案范圍是我國行政復議和行政訴訟中的主要設定，規定了可採取的行政爭議鴻溝。曾因限制過多招致這一范圍過窄，一度制約了兩項軌制的感化施展。行政復議可否擔當起化解行政爭議主渠道定位，其可採取的行政爭議范圍必定成為其主要的權衡尺度。作為化解行政爭議的主渠道，請求行政復議必需有充足的可接近性，能處理的行政爭議范圍具有足夠的涵蓋性。不然，消除事項過多，行政復議范圍狹小，必定使主渠道名存實亡。

依照前述《行政復議法》修訂草擬者的看法，行政復議主渠道定位請求盡年夜大都行政爭議能吸納到行政復議法式之中，要到達這一請求的條件前提是盡年夜大都行政爭議無機會進進行政復議。是以，行政復議范圍具有足夠的涵蓋性，應該指盡年夜大都行政爭議都可以進進復議范圍。這是盡對意義上的行政復議范圍的足夠涵蓋性。基于大都、年夜大都和盡年夜大都之間的差別，轉換為量化目標，“盡年夜大都”應指不低于90%的行政爭議案件種別可以進進行政復議范圍。行政復議主渠道是與行政訴訟對照中確立的，作為行政爭議的重要過濾機制或行政訴訟的替換機制，行政復議范圍不克不及窄于行政訴訟受案范圍，甚至應更寬。這是絕對意義上的行政復議范圍足夠涵蓋性。

（二）行政復議案件量具有盡對的上風性

假如說行政復議范圍具有足夠的涵蓋性處理的是行政復議的進口關，供給的只是可以或許進進行政復議的能夠性，那么行政復議案件量測度的則是現實進進行政復議的爭議多少數字。盡年夜大都行政爭議被吸納到行政復議法式，意味著與其他行政爭議處理方法，特殊是與行政訴訟比擬，行政復議處理的行政爭議案件多少數字具有盡對的上風性。盡對的上風性若何權衡、若何表現并非易事，在此借助英國與japan(日本)相干數據的比擬測驗考試提出量化的尺度。

1.英國裁判所與司法審查案件量比擬剖析。裁判所與司法審查雖是英國處理行政爭議的焦點性軌制，但二者施展感化方法分歧。快捷、所需支出昂貴等原因給請求人帶來的吸引力，采用糾問式而非抗衡式審查法式等特色，使裁判所經常成為司法審查的替換爭議處理方法。裁判所處置的行政爭議“量”年夜，清楚而充足地彰顯出其上風和特色。收拾相干數據統計，可以構成表1。

表1 2007年至2022年度英國低級裁判所與司法審查案件量統計表

從表1中可以清楚地看到，英國裁判所受理的行政爭議案件量遠超司法審查案件量。固然各年度的多少數字存在變更，甚至動搖較年夜，但從盡對多少數字看，裁判所每年度受理的行政爭議量簡直均在30萬件以上，2012年度高達69萬件之眾。相反，司法審查的請求量多為數千件，僅在2010年至2013年四個年度中多少數字到達1萬余件。從單個年度多少數字比擬看，二者多少數字之比懸殊。2013年度是多少數字比最低的年度，裁判所受理的案件量也是司法審查案件量的38倍之多；2022年是多少數字比最高的年度，竟逾100倍。在有完全數據的15個年度中，二者的多少數字比均勻值為76.5。有充足來由說，英國裁判所受理的行政爭議案件在多少數字上具有盡對的上風性。

2.japan(日本)行政不服審查與行政訴訟的案件量剖析。在japan(日本)，行政不服審查軌制因具有簡略單純、疾速和所需支出不高級特色，異樣承當著處理大批行政爭議的任務，并與行政訴訟案件量構成較顯明的對照。梳理相干數據統計，可以構成表2。

表2　2000年至2022年過活本行政不服審查與行政訴訟案件量統計表

從表2中可以看出，japan(日本)行政訴訟案件量基礎保持在1萬件以內，23個年度中僅有4個年度跨越萬件。行政不服審查案件量則以萬件計，10個年度中最高年度有近15萬件之多，最低年度的多少數字也近6萬件。從二者皆稀有據的10個年度的各年度多少數字比擬察看，二者受理的案件多少數字之差雖不如英國明顯，但行政不服審查案件量亦數倍于行政訴訟案件量，最低為6.4倍（2016年），最高為14.1倍（2014年），均值為9.5倍。可以說，japan(日本)行政不服審查受理的行政爭議案件在多少數字上具有盡對的上風。剖析2008年以來稀有據年度行政不服審查案的案件種別情形，可以發明稅務、信息公然與小我隱私維護、社會保證、收支境和難平易近四類案件是重要的行政不服審查案件類型。不外，四類案件在各年度的多少數字主導情形不盡雷同。例如，在2008、2009年兩個年度，稅務類案件位居第一（分辨為1包養 1，557件和16，325件）；在2011、2014、2016年三個年包養網 度，社會保證類排名第一（分辨為17，423件、78，128件和11，713件）；2019年，信息公然與小我隱私維護類則位列榜首（31，354件）。

3.我國行政復議案件量具有盡對上風性的能夠尺度。由于國情分歧，我們很難簡略依照英國和japan(日本)的尺度來設定行政復議案件量值，現實上英國裁判所和japan(日本)行政不服審查受理的案件量也存在不小的差別。不外，英國裁判所和japan(日本)行政不服審查案件量與司法審查或行政訴訟案件量之比，顯然有必定的啟發或鑒戒感化。案件量的盡對數值難以比擬，但統一個國度兩種爭議處理方法受理的案件量比值較能闡明“主渠道”的位置。上述剖析表白，無論是英國裁判所仍是japan(日本)行政不服審查，在案件多少數字上無疑是各自國度處置行政爭議的“主渠道”。

我國行政復議主渠道位置的彰顯請求行政復議案件量具有盡對的上風性，其應該表現在與行政訴訟案件量的比值之上，行政復議案件量應該數倍于行政訴訟案件量。對于詳細的倍數，早在2004年就有專家提出“行政復議案件至多應該堅持外行政訴訟案件的2至3倍，才算基礎上到達軌制design的原來目的”。斷定這一倍數的重要斟酌原因，包含行政治理現實情形、行政復議與行政訴訟案件量和行政復議上風。鑒于確立行政復議主渠道定位的重要緣由是有用化解行政爭議，行政治理程度和現實終極也會轉化或表現為行政爭議和牴觸，因此現有進進行政復議、行政訴訟和信訪的行政爭議多少數字，應該成為剖析斷定行政復議受理的案件量與行政訴訟案件量倍數關系的基點。

我國行政復議軌制的變更很年夜水平上源于行政爭議處理系統中存在著“年夜信訪、中訴訟、小復議”格式，詳細表現為三種渠道受理的行政爭議多少數字存在較顯明的差別。2013年，全國人年夜常委會對《行政復議法》實行情形停止的法律檢討陳述曾指出：“大都省市進進信訪渠道的行政爭議多少數字比進進復議渠道的超出跨越十幾倍甚至幾十倍，浮現‘年夜信訪，小復議’的格式。”《行政復議法》修訂經過歷程中，全國人年夜常委會相干委員調研數據是，行政復議年均打點的案件量為20萬件擺佈，一審行政訴訟案件量為30萬件擺佈，行政爭議信訪量為400萬件至600萬件。這些數據表白，“年夜信訪、中訴訟、小復議”格式明天仍然存在，行政復議主渠道的定位恰是要周全推翻這一格式，完成“年夜復議”。固然如后文所述，最新數據顯示2023年行政復議打點的案件量已跨越行政訴訟，到達31余萬件，但要消解這般高的行政爭議信訪量將是行政復議的主要義務，這也是查驗其可否擔當起化解行政爭議主渠道的試金石。斟酌到行政爭議信訪所觸及的案件與行政復議、行政訴訟案件存在重合，依照進進三種渠道低限的行政爭議量為400萬件計，以一審行政訴訟案件量30萬為基數，將來一段時光行家政復議案件量應到達行政訴訟案件量的5—8倍，才幹慢慢超出行政爭議信訪量，成為“年夜復議”和化解行政爭議的主渠道。

（三）行政復議處置包養 具有較強的接濟性

主渠道需求經由過程進進該渠道的案件量這一“入口端”來權衡，但僅有這一目標依然不充足，還需求對該渠道“出口端”案件處理情形停止察看。作為主渠道的爭議處理機制，必需具有足夠的終結性，可以或許為當事人供給接濟，進而消解紛爭。行政復議的主渠道定位，請求行政復議的處置具有終結性，即大都行政爭議經由過程行政復議可以或許獲得有用處理，不會再流向行政訴訟或許信訪。

若何權衡“終結性”好不容易，這起首源于終結性內在的含混性和熟悉的紛歧致性。 終結性有本質的終結性和情勢的終結性兩種意義，前者指爭議獲得最基礎性處理，外行政爭議中更多指國民、組織的權益取得接濟；后者指當事人不再啟動其他處理爭議處理道路（包含正式與非正式）。完全意義上的終結性顯然應該包含兩個方面，但由于實際的復雜性和當事人設法的個別性，兩個方面很可貴到完善的融會。實行中，不乏各方簡直均以為實體處置是依法且公平的，但仍有當事人在用盡一切法令道路后終年停止信訪或表達貳言的情況；也存在實體處置不盡公道甚至分歧法，但當事人出于各種緣由自愿或不自愿地接收處置成果的景象。從法令後果和社會次序角度剖析，我們盼望看到的成果是情勢意義上的終結，即在某一爭議包養網 處理機制法式結束時，當事人不再選擇其他處理機制，至多應該到達的最低請求和狀況是一旦處置決議產生法令效率當事人即予接收。不外，從軌制design和社會公平角度察看，情勢意義上的終結必需用充足的本質上意義上的終結來保證和“背書”。

針對爭議處理機制本質意義上的公平，即成果公平，有研討指出，可以從四個維度加以權衡：分派公平、恢復公平、效能公平和通明公平。此中，前二者為處置成果公平的內涵特徵。分派公平指對爭議當事人處置沒有傾向一方是公正的，恢復公平指處置成果能為遭遇喪失確當事人供給接濟并補充喪失；后二者重要指處置成果公平的內在後果，效能公平指處置成果可以或許使真正的世界產生需要轉變，通明公平指當事人能認識到爭議是以同類或類似方法處理的。客不雅而言，組成處置成果公平的內涵特徵的分派公平和恢復公平，更為直不雅也更合適于作為權衡尺度。在此，仍用英國裁判所和japan(日本)行政不服審查支撐國民、組織懇求的數據作為察看比擬的參照。

英國并沒有對外公布裁判所處置的一切行政爭議案件處置成果的數據，但公布了低級裁判所對社會保證、移平易近呵護兩年夜範疇的處置成果情形。這兩個範疇的案件量之和基礎占全部案件量的殘山剩水，總體上可以或許反應裁判所處置情形。裁判所處