——美國事怎樣制訂交際政策的？
　　
　　 弁言
　　
　　在美國，制定政策不是一件有章可循，循序漸進的事。政策很少是由行政下令來決議的，而大都是由國會決議的。同為資產階層議會制國傢，美國也和許多東方國傢不同。例如英國輔弼一般事前就有掌握了解議員是否支撐本身的政策。由於輔弼是議會大都黨首腦。但在美國，總統必需設法使國會議員支撐本身，縱然國會大都派與總統同屬一個黨也是同樣。由於國會和總統是分離由選平易近選進去的。美國憲法斷定實踐彼此制衡(balance)的分權制(三權分立)。在分權下，政策去去是一項和諧不合和最初告竣折中的方案。是以，許多人，包含美國人都感到難以懂得。咱們不成能把一個這麼復雜的問題在這裡講透闢。隻能提供一個輪廓性的先容，為咱們更好地輿解美外洋交政策提供一點預備。
　　
　　 一、一項政策是怎樣成為法令的？
　　
　　
　　
　　 在這裡所說的法令是狹義的，可能是法案(BILL)，也可能是決定(RESOLUTION)，也可能是法令(LAW)。可是一項政策一旦在國會經由過程，就具備法令效率。
　　
　　 一項政策從建議到在國會經由過程要經由以下幾個步伐:
　　
　　 １、建議 法案可以由總統、選平易近、議員、當局部分或某些組織建議。這便是提案（PROPOSAL）。
　　
　　 ２、提交國會 提交國會後，要在參眾兩院同時入行以下步伐：
　　
　　 （１）由專門委員會和小組舉辦聽證會（HEARINGS）。聽證會需聽取各方面人士正確提案的定見。委員會或小組內要入行爭辯。最初會以大都票經由過程，即可入進爭辯。
　　
　　 （２）周全爭辯（DEBATE）。參眾兩院同時分離入行爭辯。正反兩種定見都可以揭曉。議員可以建議修改案（AMENDMENT）。但修改案需經大都經由過程能力成立。
　　
　　 （３）兩院協商委員會協商（CONFERENCE）。參眾兩院充足爭辯後，由協商委員會協商出一個一致的文本。
　　
　　 （４）投票經由過程（PASSAGE）。參眾兩院分離投票，需大都票經由過程。
　　
　　 ３、送交總統 總統可以簽訂（APRROVAL），提案或政策便正式成為法令。總統也可以否決（VETO）。參議院需三分之二大都從頭經由過程，能力否認總統的否決（OVERRIDE）。總統還可以棄捐否決（POCKET VETO）。假如這時離國會閉會隻有不到10天，總統可以謝絕簽訂，法案即天然夭折。
　　
　　 ４、最高法院（SUPERAME COURT）另有權判斷違憲 年夜傢都比力認識的例子是羅斯福新政期間的一些龐大改造辦法之後被判斷違憲。
　　
　　 上述隻是一個最簡樸的經過歷程。最順遂的法案需求經由如許一個經過歷程。一般的政策去去需求經由一百多個步調能力成為法令。中間任何一個環節產生問題，法案便不克不及經由過程。以是，前總統肯尼迪說：“在國會中要挫敗一項法案很不難，要經由過程一項法案則難題得多。”
　　
　　
　　
　　 在這個經過歷程中，咱們曾經接觸到美國政治軌制中的三年夜體系，上面就了解一下狀況這三年夜體系是怎樣影響政策制定的。
　　
　　
　　
　　二、分權制下三年夜體系怎樣事業
　　
　　
　　
　　 １、國會（CONGRESS）
　　
　　　
　　
　　（１）國會權利 美國憲法付與國會高度的法令自立權。總統無權閉幕國會。換句話說，便是沒人管得瞭國會。參議院有權代理美國批準公約以及批準聯邦行政部分和司法部分高等職務的錄用。進步稅收的議案必需由眾議院建議，但參議院有權修改和謝絕這類提出。除此之外，兩院權利相等。在現實中參議院權利更年夜。國會便是經由過程這些權利來到達制定政策的目的的。此中的重要手腕是錢，任何想要改造的總統，隻要國會不撥款便力所不及、碌碌無為。
　　
　　　
　　
　　（２）國會構造
　　
　　參議院（SENATE）：每州兩名，共100名。每兩年改組三分之一。一任六年。可以蟬聯。
　　
　　眾議院（HOUSE ）：按州人口劃分選區調配名額，共435人。每10年劃定一次選區。每兩年改組一次。
　　
　　美國總統是四年選一次，國會是每兩年選一次。兩次總統選舉之間的國會選舉就稱為中期選舉，同時也要改組部門州長。以是國會一屆是兩年，每屆國會在一月初散會，會議中間要放假。（議員辛勞之極，薪水並不精心高，[1970年為4萬多，此刻還沒有查到詳細數。]參議員每周期一至周五在華盛頓辦公，周六、周日要歸本州會面選平易近。每周均勻要復信200封[郵票由公傢付]。90%以上的議員認可本身要靠安寧和APC過活。）
　　
　　兩院各有許多專門委員會。咱們此後要較多接觸到的是交際委員會（FOREIGN AFFAIRS COMMITTEE）和軍事委員會（MILITARY AFFAIRS COMMITTEE）。議員們重要是在各個專門委員會中流動，一名議員餐與加入不止一個委員會，眾議員由於人數多餐與加入得少一點，參議員由於人數少餐與加入得多一些。一般是眾議員餐與加入一至兩個，參議員餐與加入三至四個。委員會的 權利較年夜，一般是由大都黨的一名資深議員擔任。
　　
　　　
　　
　　（３）影響國會表決的原因
　　
　　外貌上望，政黨很主要。由於議員分屬兩黨。但現實情況剛好相反。參議員一般不平從政黨和總統的定見。由於參議員因此小我私家抽像泛起在公家眼前的，他是由本州選平易近依據他的主意、才能和小我私家品格間接選舉進去的。加之參議院權利很年夜，參議員經常不把總統放在眼裡，甚至有興趣和總統尷尬刁難，做出為平易近請命的樣子，縱然他和總統同屬一黨也一樣。再加上參議員一般都是要把此後的政治目的定在當總統上，以是更不克不及在總統眼前遵從。眾議員也不是由政黨錄用的，而是由本區選平易近選舉的。可是眾議員沒有那麼多的小我私家表示機遇。一個州不隻兩個眾議員，一個眾議員任期又隻有兩年。選平易近一般是因其所屬的黨而投他的票。以是眾議員依靠黨的抽像更多些。可是同時眾議員一般都是本選區的國民，以是與選平易近關系緊密親密，更為關懷的是本州甚至本選區的事件。是以，在與選平易近好處不沖突時，眾議員一般與黨堅持一致。但被選平易近與政黨或總統定見紛歧致時，對選平易近的虔誠放在第一位，對政黨的虔誠放在最初一位。是以不問可知，選平易近是影響投票的最主要原因。
　　
　　另有一個原因是壓力團體或稱院外遊說團體，或稱好處團體（Lobby-Lobbist）。這個原因的作用比力復雜。有一種簡樸而廣泛的說法：這些遊說團體是專門拉攏議員投票的。這種說法過於簡樸化，固然不克不及說全錯。這類團體是多種多樣的：商界的好處團體，工會、種族集團、專門研究組織、國民集團和本國好處團體的代理等等。他們或是間接訂定合同員接觸，或是在社會上流動以影響言論。他們的流動內在的事務重要是提供情形。闡明法案經由過程與否對誰無利對誰無害。誰可能贊同誰可能阻擋。議員看待遊說團體的立場比力復雜。當一個提案與選平易近好處有關而當局又沒有明白亮相時，議員一般違心聽壓力團體先容情形，決議本身的步履。假如選平易近好處或政黨、當局的立場與壓力團體沖突，議員就需求做出本身的判定，這就比力復雜瞭。當然院外流動團體也出錢。1972年國會議員候選人捐錢14%來自院外流動團體，到1980年回升至25%。捐錢肯定要對議員在國會的立場產生影響，可是這種影響的關系紛歧建都那麼間接和赤裸裸。美國有一些聞名的院外流動團體，例如臺灣團體和猶太人團體。（90年月也曾傳說風聞中國當局卷進美國的競選院外流動。）
　　
　　 別的另有一個有形的原因：議員在做出判定前要研討。到底一項政策是不是對國傢與選平易近的最基礎與久遠好處有利益。議員不克不及隻靠媚諂選平易近或是壓力團體來穩固本身的政治位置。決議議員判定的重要是準則是專傢定見。以是要聽證。別的各專門委員會都有專傢作參謀，參議員在斟酌一項提案時也要征詢專傢的定見。
　　
　　 這些錯綜復雜的原因形成國會經由過程一項法案經常是某一個同盟的成功，而不是一個政黨的成功。而這些同盟都是經由過程讓步而造成的。例如羅斯福新政，支撐者是平易近主黨不受拘束主義家數和共和黨西部提高主義家數。再如六十年月平易近權法案所碰到的阻擋氣力是守舊同盟。這是由部門共和黨人和平易近主黨南邊守舊主義家數構成。當然另有一些更復雜的組合。例如三十年月的中立法。阻擋者有西部提高主義家數，有敵視新政的南邊平易近主黨守舊派，另有懼怕總統權利太年夜的一些參議員，另有和總統有私仇的人。第一次世界年夜戰後，阻擋美國餐與加入國際同盟的議員的構成和立場都十分復雜。咱們在當前的選題中會作詳細剖析。這種復雜局勢以至於有人說：美國不如分組兩黨：左翼黨和右翼黨，守舊黨和提高黨取代共和黨和平易近主黨。當然這是不成能的，由於國會的這些同盟都是暫時的。
　　
　　 國會有許多措施挫敗一個法案。這裡有復雜的技能。一般是應用步伐。當一名議員就要對國會步伐和通例很有研討。 參議院按規則隻有三分之二議員批准才可以終止會商。但要獲得三分之二的大都是一件很難的事。
　　
　　　
　　
　　 論斷是：國會體現瞭美國政治權利的疏散性和多元化。這是美國建國元勛（Founding Fathers）制定憲法時所決心尋求的。但同時也露出瞭美國政治的弊病：缺少頑強引導。
　　
　　２、總統（行政體系）
　　
　　　
　　
　　 總統被以為是填補美國政治系統缺少引導這一缺陷的原因。總統也被以為是最有權利的人。依據憲法，總統是國傢元首、黨的首腦、當局領袖、武裝部隊總司令、重要立法的創議人，同時體現國傢的權勢鉅子和氣力。可是總統詳細畢竟有多年夜的權利？細一究查，就會發明：總統一直遭到很詳細的憲法的政治的限定。後面提到的頭銜都是虛的。依據憲法，總統的現實權利有：締結公約，但需經參議院三分之二大都表決經由過程；提名年夜使、公使、領事、最高法院法官及一切當局官員人選，但應由參議院批準；總統無權閉幕國會，隻有招集國會緊迫會議的權利；總統在閉會時光上與國會產生不合時，有權公佈閉會；但這種情形素來沒有產生過。總統無權幹預國會立法流動，隻有提出權和提案權。總同一年有三次對國會的主要發言：國情咨文（Union Message 也稱National Message）、估算咨文、年度經濟講演（Annual Report）。總統可以向國會建議立法提案。對國會經由過程的立法有否決權，可是總統在否決國會法案後需支付價錢。最簡樸的價錢是要在其它問題上遭國會抨擊。綜上所述，總統的權利遭到很年夜限定。並且最高法院還可以公佈總統違憲，從而對總統權利有潛伏的遏制作用。以是有人形容：總統在行使他的職務之前曾經註定要掉敗瞭。杜魯門總統的助手諾伊斯塔特曾說：總統“僅僅是服務員，並且一個總統仍是一個不值錢的服務員。”可是對總統權利的限定恰是制衡準則的體現。美國政治學傢愛德華·科恩（Edward C. Corwin）說，美國憲法便是要請人競爭引導美外洋交的特權。他所說的意思便是：國會與總統都有決議交際政策的權利，憲法並沒有給予明白的界線。以是要競爭。
　　
　　 可是總統究竟是天下最受推戴的政治人物。總統有他超出憲法的氣力，這便是言論的附和。以是諾伊斯塔特提出：要增添總統的作用就應增添總統的小我私家影響。為瞭能應用言論，美國總統都擅長運用宣揚的武器。羅斯福的爐邊談話是聞名的例子。總統常常用的手腕是與新聞界緊密親密接觸。最先與新聞界間接對話的是威爾遜。他創建瞭按期記者接待會。杜魯門把記者接待會搬到一個年夜房間，讓天下甚至全世界的幾百名記者都能餐與加入。1955年艾森豪威爾（ESENHOWER）準許將他的記者接待會釀成片子，這使總統記者接待會成為總統在天下觀眾眼前歸答問題。而肯尼迪（KENADY）創建瞭現場轉播的記者接待會。別的汗青上另有威爾遜和杜魯門的全美旅行。前者是為瞭爭奪言論支撐國際同盟，後者是為瞭競選蟬聯。總統與國會產生不合時，起首都是要爭奪言論的支撐來與國會對抗。總而言之，選平易近仍舊是最主要的原因。
　　
　　
　　
　　 依據憲法，也是依據傳統，總統在國防和交際方面的權利比國會年夜，而國會在海內事件方面的權利比總統年夜。並且一般來說，國會對交際政策的愛好沒有對海內政策年夜。由於海內政策與選平易近好處關系更緊密親密。一個議員偏向於為鄉親們多做點功德，選平易近也甘心選一個能為本鄉外鄉爭點好處的人而不是國際問題專傢來當本州或本區的議員。以是總統和國會產生沖突經常是海內政策。但也不絕這般。例如三十年月中立法，國會為之恆久爭執。阻擋派議員群起而攻之，因素十分復雜。此中一個主要因素是“總統自行處理權”(DISCRETIONARY)。國會以為決不克不及讓總統權利過年夜。英國政治學傢哈羅德·拉斯基說：“毫無疑難，在國會望來，當國會謝絕讓總統自行其是，或許逼迫他同國會讓步時，國會就設立起瞭本身的威望。”反之總統也一樣。
　　
　　
　　
　　 總而言之，國會和總統老是在爭取制訂政策的權利。可是20世紀的總趨向是：一方面總統的權利增年夜，另一方面國會對交際事件的幹預增多。跟著戰後美國國際位置的變化，歷屆總統都把年夜部份時光花在交際政策上。因為美國事超等年夜國之一，美國總統現實上是東方世界的首腦和國際舞臺上的重要腳色。總統的交際權利也隨之增長。例如宣戰權。依據憲法。宣戰權屬國會。可是現實上卻並非這般。1950年杜魯門發兵朝鮮，1956年艾森豪威爾派兵前去中東，1965年約翰遜發兵越南，1970年尼克松轟炸柬埔寨，事前都未經國會批準，過後國會也承認。別的，國會也受權總統發兵。例如：1955年臺灣海峽決定，1956年中東決定，1964年東京灣決定，國會都授予總統發兵權。尼克松時代，總統權利擴展至顛峰。尼克松有“無冕帝王”之稱。可是跟著總統交際權利的擴展，國會又抖擻抵拒。《1973年戰役權利法》規則：總統在下令戎行入進戰役後48小時內必需向國會講演，除非國會受權，不然需在60天之內休止軍事流動。90天內撤軍。開戰後的任何時光，國會可以不經總統否決的配合決定，終止運用合眾國戎行。這是國會對總統交際權利的一年夜衝擊。之後的裡根發兵格林納達、洪都拉斯，佈什發兵巴拿馬及海灣戰役都遵照瞭這一決定。固然包含克林頓在內的每屆美國總統都建議《戰役權利法》違憲，可是一切人都不敢違反這一法案。克林頓也是在得到國會批准後才夥同北約在1999年3月23日開端轟炸南斯拉夫的。《戰役權利法》是國會對總統權利的一年夜衝擊。
　　
　　
　　３、最高法院（司法體系）
　　　
　　
　　在美國政治史上，一些龐大的決議不是由總統或國會做出的，而是由最高法院做出的。最高法院作為司法機關，要解決觸及美法律王法公法律和憲法的各類爭端。最高法院的重要作用是為立法體系（國會）和行政體系（總統及當局）的行為充任仲裁者，是包管法令和法律切合憲法，而不是制定政策。這便是司法體系的制衡作用。（在這裡要提到美國憲法的某些特征。美國憲法因此其含混而著稱的。乍一望，含混不是什麼長處，可是細想一下，再加實行的證實，含混自己是體現瞭一種性命力，這便是說它可以修正，可以詮釋。如許就使憲法可以在200百年後仍能順應需求。美國總統威爾遜曾說過：“憲法自己不是一個已實現的體系體例；它僅僅是在組織入程中邁出瞭第一個步驟，其它什麼也沒有做。它隻是建議瞭基礎準則。它隻是為設立一個有著行政、立法、司法三個顯著分支的政治體系體例提供瞭扼要的準則。”“至此憲法的組織事業就收場瞭，而現實上它的氣力就在於不再做更多的事變。”“國傢的發展和政治體系體例的成長原來可能使憲法因不克不及順應一個正在向前成長的社會的新前提而顯得支離破碎。如果它不克不及使本身擴大到能順應時期的成長，肯定會被擯棄或像一個的過期design而掉隊；可是，無疑咱們的憲法證實可以延續上來，由於它很簡樸。”此話有原理。美國憲法正由於簡樸含混而具備成長的性命力。
　　
　　 法院對法令是否合乎憲法做出判定並謝絕施行那些他們以為違憲的法令的權利，被稱作“司法審查”，可是憲法對此種權利未做出明白、詳細的規則和闡明。最高法院的作用是在汗青上慢慢造成並由確認一些案件的判定逐漸被認可的（這便是判例）。細想這很公道，隻有如許才體現瞭制衡的準則，而這又恰是憲法的精華。最高法院不作抽象訊斷，不作是否違憲的理論上的探究，而就詳細政策和行為做出訊斷。這種訊斷有時會是自圓其說的。別的，這種恍惚使“司法審查”得以堅持活氣，有機動性和延長性。最高法院在行使司法審查的經過歷程中，同時就確立瞭某種政策。
　　
　　 聯邦最高法院的法官是由總統提名，經參議院經由過程而錄用的。最高法院法官是終身職，隻有彈劾能力罷免。可是最高法院也常和國會和總統產生沖突，而這恰是制衡作用的體現。國會和總統也常常試圖進犯或改造最高法院，但勝利的機遇很少。
　　
　　
　　參考書目
　　
　　
　　
　　 (美)羅傑．希爾斯曼 《美國事怎樣管理的》 商務1990年版
　　
　　 (美)查爾斯·Ａ·比爾德 《美國當局與政治》 商務 1988年版
　　
　　 (美)哈羅德Ｆ．戈斯內爾和理查德．Ｇ斯莫爾卡 《美國政黨和選舉》 上海譯文 1988年版
　　
　　 (美)哈羅德．伯曼 《美法律王法公法律發言》 三聯 1988年版
　　
　　 (英)維爾 《美國政治》商務 1981年版
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　

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